по инициативе Комиссии Общественной палаты по ЖКХ, строительству и дорогам состоялись общественные слушания на тему: «Система поддержки развития жилищных некоммерческих объединений граждан по 161-ФЗ. Первые результаты, алгоритм реализации и проблемные вопросы» (далее – общественные слушания, мероприятие). В общественных слушаниях приняли участие члены Общественной палаты, представители законодательных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений, а также научных и экспертных сообществ. Участники мероприятия отметили серьезную обеспокоенность, вызванную сложившейся ситуацией в сфере улучшения жилищных условий. Эксперты отметили, что в связи с внутренними и внешними экономическими и политическими обстоятельствами ряд государственных программ, направленных на улучшение жилищных условий граждан и повышение доступности жилья, не был реализован в полной мере. Проблема обеспечения жильем граждан и создания комфортных жилищных условий является актуальной стратегической задачей, стоящей перед российским государством и гражданским обществом. В Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской 2 Федерации на период до 2024 года» обозначены главные принципы и национальные цели развития России, в том числе жилищной политики, в целях повышения уровня жизни граждан и создания комфортных условий для их проживания. На период до 2024 года Правительству Российской Федерации поручено ежегодно улучшать жилищные условия не менее 5 млн. семей. В 2024 году согласно части 6 вышеотмеченного Указа необходимо достичь следующих целевых показателей национального проекта в сфере жилья:  обеспечение доступным жильем семей со средним достатком, в том числе создание возможностей для приобретения (строительства) ими жилья с использованием ипотечного кредита, ставка по которому должна быть менее 8%;  увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 млн. м2 в год;  обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда. Для достижения указанных целевых показателей в сфере жилья Президентом России поставлен ряд задач: 1) совершенствование механизмов финансирования жилищного строительства; 2) модернизация строительной отрасли и повышение качества индустриального жилищного строительства, в том числе посредством установления ограничений на использование устаревших технологий и стимулирования внедрения передовых технологий в проектировании и строительстве, совершенствование механизмов государственной поддержки строительства стандартного жилья; 3) снижение административной нагрузки на застройщиков, совершенствование нормативно-правовой базы и порядка регулирования деятельности в сфере жилищного строительства; 3 4) обеспечение эффективного использования земель в целях массового жилищного строительства при условии сохранения и развития зеленого фонда и территорий, на которых располагаются природные объекты, имеющие экологическое, историко-культурное, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение. Участников мероприятия отметили, что согласно данным Федеральной службы государственной статистики (далее – Росстат), ситуация с вводом в эксплуатацию жилых помещений в Российской Федерации изменялась неоднозначно. С 1991 по 1998 годы темпы ввода жилья снижались, а с 1999 года начался стабильный рост. Наибольшее число введенных в действие жилых помещений было зафиксировано в 2015 году – 85,2 миллионов м2 . С 2015 года абсолютные приросты по годам получили отрицательное значение. С 2015 по 2016 годы темп роста составили 94% (темп прироста -6%), с 2016 по 2017 годы – 98,7% (темп прироста -1,3%). В 2017 году было введено в действие жилых помещений в России 79,2 миллиона м 2 . Согласно Указу Президента Российской Федерации в 2024 году необходимо достичь объема жилищного строительства не менее чем 120 млн. м 2 в год, то есть темп строительства должен будет увеличиться в 1,5 раза по сравнению с результатами, зафиксированными в 2017 году. Вместе с тем с 2010 года наблюдался устойчивый рост средней фактической стоимости строительства 1м2 жилых помещений с 31 877 рублей до 41 459 рублей. Также росли среднедушевые доходы россиян. По оценкам Росстата, они в среднем выросли в 1,6 раза. Однако фактическая стоимость строительства 1м2 превышает среднедушевые денежные доходы (без учета необходимых расходов на жизнеобеспечение), хотя разница между ними сокращается. Эксперты согласились, что достаточно большая часть населения не может себе позволить улучшить свои жилищные условия путем покупки жилья. По мнению участников общественных слушаний, в сложившейся ситуации гражданам приходится искать альтернативные пути решения своих 4 жилищных проблем. При этом наиболее распространенными современными способами улучшения жилищных условий и реализации права на жилище участниками мероприятия названы следующие: 1. Коммерческий наем жилого помещения. Согласно данным Российского информационного агентства, в среднем по Российской Федерации 39,5% семей, состоящих из двух трудоустроенных граждан, способны арендовать двухкомнатную квартиру, при этом сохраняя достойный уровень жизни. 2. Приобретение жилого помещения имеет ограниченный потенциал в связи с ограниченным сегментом платежеспособного населения. 3. Приобретение жилья на условиях ипотечного кредитования. Участниками мероприятия приведены данные социологического исследования, согласно которым от 63% до 81% россиян исключили возможность приобретения жилья на условиях ипотечного кредитования. По мнению экспертов, условия ипотечного кредитования не соотносятся с уровнем доходов большинства населения, и поэтому данный способ улучшения жилищных условий нельзя признать общедоступным. 4. Индивидуальное жилищное строительство. Согласно сообщениям участников мероприятия, наибольшие объемы ввода индивидуальных жилых домов в эксплуатацию во многих регионах достигают 50 и более процентов. По данным Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, фактическая средняя стоимость 1м2 жилья в рамках государственной программы «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 годы и на период до 2020 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 года № 598, составила 21,85 тысяч рублей. Учитывая указанные факторы, представляется необходимым обеспечение дальнейшего развития указанного института жилищного обеспечения. 5 5. По мнению участников слушаний, наиболее оптимальным способом улучшения жилищных условий сегодня для той части населения, которая в настоящее время не располагает возможностью приобретения жилья на рыночных условиях (примерно 72%), является развитие системы жилищных некоммерческих объединений граждан. Для членов жилищных некоммерческих объединений граждан главной целью является совместное строительство жилья для собственного проживания. Поэтому итоговая стоимость квадратного метра жилья может быть минимальной. Данное направление в настоящее время является недостаточно востребованным, поскольку отсутствуют необходимые законодательные механизмы для реализации указанного права. Представляется, что оптимальной организационно-правовой формой для создания жилищного некоммерческого объединения граждан с целью строительства и последующей эксплуатации жилья является жилищностроительный кооператив (далее – ЖСК). Так, статья 16.5 Федерального закона от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» (далее – Федеральный закон № 161-ФЗ) уже предусматривает бесплатную передачу земельных участков в пользование кооперативам, созданным в целях обеспечения жильем граждан из числа лиц, которые замещают должности федеральной государственной гражданской службы, проходят военную службу и (или) для которых работа в федеральных государственных органах, на федеральных государственных унитарных предприятиях, в федеральных государственных учреждениях, государственных научных центрах и федеральных государственных образовательных организациях, государственных академиях наук, государственных учреждениях, входящих в структуру Российской академии наук, организациях оборонно-промышленного комплекса, является основным местом работы. Однако, по мнению участников общественных слушаний, указанный перечень лиц, которым предоставляется земельный участок, требует расширения и дополнения. 6 Отечественный и мировой опыт позволяет констатировать перспективность использования ресурсов кооперативных объединений. Для решения проблем в области жилищного обеспечения в 80-е годы прошлого столетия использовались молодежные жилые комплексы (далее - МЖК), правовой статус которых был закреплен в постановлении Совета Министров Союза Советских Социалистических Республик от 5 июля 1985 года № 628 «О дополнительных мерах по строительству молодежных жилых комплексов и кооперативных жилых домов для молодежи». Первый в Союзе Советских Социалистических Республик МЖК был создан в городе Калининграде Московской области (Королёв) в 1971 году. МЖК-1 в городе Свердловске (Екатеринбург) начал строиться в 1980 году. До 1985 года к реальному строительству МЖК подошли около десятка оргкомитетов МЖК. За четыре года с 1985 по 1988 в Союзе Советских Социалистических Республик было создано более 600 МЖК. До 1990 года выполнили трудовую программу участия и получили новые квартиры (улучшили жилищные условия) около 4 миллионов человек. Основа данных правоотношений была заложена в постановлении Центрального комитета Коммунистической партии Советского Союза, Совета Министров Союза Советских Социалистических Республик от 31 июля 1957года №31 «О развитии жилищного строительства в СССР». В настоящее время жилищный фонд в Российской Федерации составляет более 3 миллиардов квадратных метров. Как показывает мировая практика, каждый год качественный жилой фонд уменьшается на 1,5%. Для Российской Федерации это будет составлять около 50 миллионов квадратных метров в год. При среднем сроке службы 100 лет ежегодное выбытие составляет 33 миллиона квадратных метров. Более половины из этого составляет многоквартирный жилой фонд, то есть 16 миллионов квадратных метров в год – более 500 миллиардов рублей. Принимая во внимание приведенные показатели, обновление выбывающей жилой площади представляется объективной необходимостью. Указанное подтверждается в 7 постановлении Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 323 «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», где сформулирована позиция и подходы государства к решению жилищных проблем в стране, а именно:  для малоимущих и других, установленных законом, отдельных категорий граждан – создание эффективной системы обеспечения жильем как на основе социального использования муниципального жилищного фонда, так и с использованием других инструментов, включая государственные жилищные сертификаты;  для граждан с умеренными доходами (то есть доходами ниже средних, но не позволяющими гражданам быть отнесёнными к категории малоимущих) – создание системы мер государственной поддержки. Такие граждане имеют право обеспечивать себя жильём в соответствии с социальными стандартами, в основном рыночными методами;  для граждан с доходами выше средних – поддержка развития и стабильного функционирования рынка жилья, позволяющего удовлетворять их платёжеспособный спрос на жилье. Участники общественных слушаний выделили ряд иных актуальных проблем в данной области, в частности, отметили сложности при осуществлении:  согласований на стадии проекта планировки территории и получения технических условий;  вступления в члены жилищно-строительных кооперативов для лиц с ограниченными возможностями;  процедуры получения типовых проектов повторного применения для ЖСК, созданных в соответствии с Федеральным законом № 161-ФЗ;  жилищного обеспечения лиц, достигших пенсионного возраста, проработавших на одном предприятии и проживающих в служебном жилом помещении. В случае если такое предприятие находится в частной собственности, к указанной категории лиц неприменима норма пункта 2 8 статьи 103 Жилищного кодекса Российской Федерации о недопустимости выселения без предоставления другого жилого помещения, поскольку распространяется только на служебное жилье, а «общежития», находящиеся в частной собственности негосударственного юридического лица, относятся к частному жилому фонду, и на отношения собственника и нанимателя указанное регулирование не распространяется. В дополнение к вышеупомянутым актуальным проблемам участники мероприятия отметили отсутствие: необходимого контроля над своевременностью принятия региональных программ по распределению расходов по обустройству земельных участков, выделяемых многодетным семьям под индивидуальное жилищное строительство, вследствие чего невозможно определить долю участия местного и регионального бюджета в газификации, электрификации, очистке от деревьев участков, предоставленных многодетным семьям. В результате предоставленные участки не используются; нормативно установленного права предоставления паевых взносов в качестве залога при заключении договора ипотечного кредитования. Таким образом, члены жилищно-строительных кооперативов не имеют возможность получить ипотечный кредит. В целях его получения гражданам приходится заключать договор с организацией – застройщиком, которым и является ЖСК, внося пай в качестве взноса при заключении договора долевого участия в строительстве. Данные отношения попадают под действие Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 214-ФЗ). ЖСК заключает договор генерального подряда с организацией, действие которого не попадает под регулирование Федерального закона № 214-ФЗ. В дополнение к этому размывается сам принцип создания ЖСК. 9 Участники общественных слушаний пришли к выводу, что для решения сложившихся проблем необходимо создание системы поддержки развития жилищных некоммерческих объединений граждан (далее – СПРЖ), с привлечением всех секторов гражданского общества Российской Федерации, в том числе:  целевых групп физических лиц, нуждающихся в обеспечении жильем, предусмотренных в статье 16.5 Федерального закона № 161-ФЗ;  социально ориентированных, научных и инновационных некоммерческих организаций (правозащитные, социально-экономические и социально-политические институты, профессиональные инженерные сообщества (РИА), научно-технологические центры, профессиональные союзы и др.);  представителей предпринимательского сообщества (предприятия строительной индустрии, регионального строительного объединения, транспорта и др.);  представителей органов государственной власти и местного самоуправления. При этом для наибольшей плодотворности указанного инструментария представляется целесообразной разработка «дорожной карты», включающей следующие направления: 1. Для целевых групп физических лиц необходимо осуществлять поддержку не отдельных граждан или групп в отдельном городе, а наделить целевые группы комплексным инструментарием, который будет включать в себя:  организационный алгоритм действий по формированию жилищных некоммерческих объединений граждан (далее – ЖНОГ), в том числе: типовой устав, порядок создания юридического лица (ЖСК, жилищные накопительные кооперативы (ЖНК)), типовой регламент формирования комплекта внутренней нормативно-правовой документации и др.; 10  финансово-экономический сегмент: оптимизация налоговых, паевых, трудовых, организационных ресурсов (например, создание банковского продукта – «залог паев» членов ЖСК, муниципальные облигации «народная стройка», возможность использования финансовых и трудовых ресурсов части жителей аварийных домов, совмещение кооперативных отношений граждан с прямым государственным субсидированием строительства и расчетов по кредитам и др.);  обучение технологическим регламентам на экспериментальных технополигонах для использования метода «народная стройка»: материалы, оборудование, технологии, карты трудовых процессов и др.;  нормативное правовое поле: выбор земельного участка, порядок изменения назначения разрешенного использования земельного участка, аукционная документация, права на землю без проведения аукциона, предельные параметры разрешенного строительства, договорные отношения с органами местного самоуправления, ресурсоснабжающими организациями, подрядными организациями, иски и жалобы на незаконные действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных административных органов;  оптимизация проектно-сметной документации: банк проектов СПРЖ для ЖСК, проведение Всероссийского конкурса профессионального мастерства архитекторов по теме «Народная стройка России»;  оптимизация используемых технологий, материалов и изделий на основе результатов их натурных испытаний на экспериментальных технополигонах. Совокупное удешевление строительства жилья может достигать 50% и более, что подтверждается успешными практиками ЖСК, реализованными в Российской Федерации в последнее время;  информационное обеспечение СПРЖ, в том числе комплексное использование современных средств массовой коммуникаций, с привлечением ресурсов Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (создание сайта СПРЖ в информационно- 11 телекоммуникационной сети «Интернет» и др.), информирование об успешных практиках реализованных проектов ЖНОГ, строительных проектах и технологиях, а также о негативной практике. 2. Для некоммерческого сектора Российской Федерации необходимо определить ориентиры участия в развитии информационно-образовательного ресурса просвещения СПРЖ, иных направлениях. 3. Для предпринимательского сектора Российской Федерации (малый и средний бизнес промышленной строительной индустрии, малые инновационные предприятии) необходимо разработать план мероприятий по решению следующих проблем: – отсутствие в промышленной стройиндустрии комплексных технологических ориентиров на понижение себестоимости жилья и адресность применительно к группам граждан с невысоким уровнем дохода; – отсутствие организации процессов создания локальных индивидуально-групповых систем экономной, доступной эксплуатации жилья; – отсутствие институализированного сегмента строительных организаций, ориентированных на работу с малорентабельными параметрами; – недостаток высокотехнологичных апробированных проектных решений повторного применения с привязкой к различным регионам Российской Федерации; – отсутствие решений по институционализации формирования бизнессегмента СПРЖ; – отсутствие решений по синергии взаимодействия бизнес-сегмента СПРЖ и ЖНОГ; – отсутствие обучающего центра технологической и кадровой подготовки. 4. В сегменте органов местного самоуправления к проблемному полю среди прочего можно отнести следующее: 12 – удаленность от экономически развитых и инвестиционно привлекательных территорий; – неразвитость коммунальной и социальной инфраструктур; – дисбаланс спроса и предложения на рынке труда, отсутствие рабочих мест, привлекательных для жителей; – наличие значительного массива аварийного жилья; – сложности расширения зон под реализацию инвестиционных проектов и жилищного строительства, имеющих ограничения в использовании; – эклектичность и разнородность существующих целевых программ, вызывающие сложности их интегрирования на конкретных проектах (например, переселенцы из ветхих и аварийных жилых домов ЖСК, многодетные и молодежь в одном доме); – отсутствие интегрированной структуры формирования в малых городах мини-предприятий промстройиндустрии, ориентированных на ЖСК и ИЖС. 5. В федеральных и региональных органах исполнительной власти:  разработка и утверждение типового положения о формировании и деятельности жилищного некоммерческого объединения граждан, регламентирующие все необходимые процедуры, связанные со строительством жилья, а также доработка типового устава ЖСК;  создание обучающих центров для потенциальных участников жилищных некоммерческих объединений граждан;  необходима поддержка субъектов Российской Федерации в области обеспечения подвода коммуникаций к границам участков новых строящихся поселков согласно Федеральному закону №161-ФЗ. Учитывая вышеизложенное, а также важность и актуальность общественных отношений в области жилищного обеспечения граждан Российской Федерации, Общественная палата считает необходимым рекомендовать: 13 Государственной Думе Российской Федерации, Правительству Российской Федерации рассмотреть возможность внесения изменений в законодательство Российской Федерации, направленных на: 1. Развитие массового строительства доступного жилья с участием граждан с невысоким уровнем дохода. 2. Идентификацию предельных параметров строительства домов жилищно-строительных кооперативов в аукционной документации на земельные участки. 3. Расширение категорий групп граждан, которым предоставляются земельные участки для жилой застройки на безвозмездной основе в силу статьи 16.5 Федерального закона от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства». Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации рассмотреть возможность совместной с Общественной палатой Российской Федерации, общественными палатами субъектов Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разработки дорожной карты развития жилищных некоммерческих объединений граждан с невысоким уровнем дохода. Министерству финансов Российской Федерации рассмотреть возможность выпуска региональных жилищных облигационных займов (сертификатов) с привязкой номиналов облигаций (сертификатов) к квадратному метру жилой площади «Жилищные некоммерческие объединения граждан» для создания возможности постепенного приобретения квадратных метров и повышения доступности жилья. 14 Министерству промышленности и торговли Российской Федерации, Министерству просвещения Российской Федерации, Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, Министерству здравоохранения Российской Федерации, Министерству культуры Российской Федерации, Министерству юстиции Российской Федерации, Министерству экономического развития Российской Федерации, Министерству сельского хозяйства Российской Федерации, Министерству обороны Российской Федерации, Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральному агентству научных организаций Рассмотреть возможность: 1. Разработки дорожной карты по формированию перечня земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в пользовании федеральных органов исполнительной власти, либо в пользовании подведомственных им организаций в целях их вовлечения в оборот для строительства недорогого жилья. 2. Формирования мобильных технологических комплексов для кооперативного жилищного строительства. Министерству юстиции Российской Федерации рассмотреть возможность при разработке проекта федерального закона «О кооперативах» учесть в нём принципы деятельности кооперативов, сформулированные Международным кооперативным альянсом, и Рекомендацию № 193 Международной организации труда «О содействии развитию кооперативов». Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерству финансов Российской Федерации, Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и 15 благополучия человека, Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии рассмотреть возможность разработки предложений по нормативным, экономическим, потребительским, качественным и иным критериям выбора направления создания системы поддержки развития жилищных некоммерческих объединений граждан. Высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) Рассмотреть возможность: 1. Разработки и апробации на региональных экспериментальных технополигонах базовых комплексных решений инновационных технологий индивидуального строительства жилья, а также для бесподрядного кооперативного жилищного строительства. 2. Разработки и апробации в 2019 году трех базовых проектов повторного применения в типологии индивидуального, блок-квартирного и многоквартирного малоэтажного домов для кооперативного жилищного строительства. 3. Формирования перечня земельных участков, собственность на которые не разграничена в целях вовлечения их в оборот для передачи жилищно-строительным кооперативам в рамках Федерального закона от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства». 4. Участия в формировании некоммерческой ассоциации системной поддержки развития ЖСК Федерального закона от 24 июля 2008 года № 161- ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» и создания межрегионального обучающего центра. 16 Общественным палатам субъектов Российской Федерации, общественным советам при профильных федеральных органах исполнительной власти, Совету по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте Российской Федерации рассмотреть возможность разработки плана мероприятий по формированию системы поддержки развития жилищных некоммерческих объединений граждан, с привлечением в профильных академических институтах Российской академии наук, социально ориентированных, научных, инновационных, просветительских и иных некоммерческих организаций, заинтересованных или занимающихся решением жилищных проблем, целевых групп граждан с невысоким уровнем дохода, профессиональных союзов категорий граждан, определенных в Федеральном законе от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства». Рабочей группе Общественной палаты Российской Федерации по системной поддержке развития жилищных некоммерческих объединений граждан Рассмотреть возможность: 1. Разработки предложений по совершенствованию порядка образования и деятельности жилищных некоммерческих объединений граждан и обобщения положительного опыта их деятельности. 2. Разработки плана мероприятий по поддержке развития жилищных некоммерческих объединений граждан на период до 2024 года.